La Nueva Política Forestal de la Unión Europea

Fuente: servindi.org

Artículo publicado inicialmente en la Revista ARA – Tierra Sur nº8, Otoño 2001.

La Nueva Política Forestal de la Unión Europea

Desde los comienzos de la formulación de la Política Agraria Común (PAC) Europea, el sector forestal se ha caracterizado por tener en la misma una escasa relevancia. Los objetivos iniciales de la PAC, claramente explicitados en el artículo 39 del Tratado de Roma, junto a la escasa repercusión del ámbito forestal en los países partícipes de la primera CEE y la situación alimentaria de la Europa de posguerra, influyeron notablemente en el olvido a que fue sometido dicho sector por parte de los políticos europeos.

Desde 1973 la problemática forestal de la actual Unión Europea se ha ido concretando
mediante los Programas Comunitarios de Acción Social sobre el Medio Ambiente, donde ya se destaca la necesidad de proteger los recursos naturales esenciales sin tener que renunciar por ello a la creación de empleo y al crecimiento económico.
Durante la década de los 80, poco después de la incorporación de España a la CEE, se producen algunos avances en este sentido en forma de directrices y documentos de indudable valor. Así, la Comisión Europea expone en la comunicación de 1988 titulada El Futuro del Mundo Rural una serie de medidas para desarrollar el sector forestal de las áreas rurales. Entre ellas encontramos: 1) la conservación del medio ambiente,  principalmente la protección de los suelos, de los regímenes hidráulicos y de los hábitats naturales; 2) la promoción de la silvicultura para mejorar la economía rural, contribuyendo al desarrollo de actividades generadoras de empleo; y 3) la consideración de la importante función social y recreativa de los bosques. Con todo ello, la Comisión Europea también publica ciertos Reglamentos sobre el desarrollo y aprovechamiento de los bosques en las zonas rurales de la Comunidad, o ciertas medidas provisionales para la mejora de las condiciones de transformación y de comercialización de los productos silvícolas (Reglamentos (CEE) 1.610/89 y 1.612/89 respectivamente), que inciden ligeramente en la necesidad de mejorar y estructurar la importancia de lo forestal en el mundo rural. Sin embargo, a pesar de ello sigue sin existir un programa de acción forestal comunitario.

El siguiente hecho en importancia tiene lugar en 1989 en cumplimiento de los compromisos internacionales adquiridos por la entonces CEE y los Estados Miembros en diversos Foros. Se trata del Programa de Acción en Materia de Bosques, adoptado por  el Consejo en 1989 y reforzado posteriormente en 1992. En este programa se incluyen de manera ordenada y coherente las diferentes acciones emprendidas por la comunidad desde años antes. Este Programa se basa principalmente en las siguientes acciones: protección de los bosques; aprovechamiento del bosque en el contexto de un desarrollo rural amplio; medidas de acompañamiento de la PAC, forestales, en agricultura; creación de un Sistema Europeo de Información y Comunicación Forestal; conservación, caracterización y utilización de los recursos genéticos en el sector forestal; investigación relacionada con el sector forestal; y creación del Comité Forestal Permanente.

Hay que destacar que el problema de los bosques, para los países industrializados, es una preocupación esencialmente de carácter ambiental, relacionada con las alteraciones climáticas y la diversidad, así como con las nuevas funciones de los mismos y su relación con el empleo, mientras que para los países subdesarrollados o en vías de desarrollo es un problema de desarrollo global y de gestión a largo plazo de sus recursos naturales. Así se pone de manifiesto en la Conferencia de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo, organizada por la ONU en Río de Janeiro en 1992. Esta Conferencia concluía que los bosques guardan relación con toda la gama de problemas y oportunidades en el contexto del medio ambiente y el desarrollo, incluido el derecho al desarrollo socioeconómico de forma sostenible.

Algunos de estos aspectos empiezan a plasmarse en la reforma de la PAC de 1992, cuando ya se atisba un tímido proceso de concentración normativa, y el sector forestal comienza a alcanzar mayor consideración. De este modo se articulan las citadas ‘medidas de acompañamiento’ donde, entre otras cuestiones, se contempla la posibilidad de realizar forestaciones en tierras anteriormente dedicadas a cultivos como medida para lograr el restablecimiento del equilibrio de los mercados agrícolas, intentando crear las condiciones adecuadas para un correcto uso de estas tierras y el fomento del desarrollo de la silvicultura entre los agricultores. Junto a esto, la incipiente estrategia forestal de la UE persigue gestionar los bosques del territorio europeo para que puedan cumplir la función que les corresponde en la protección del medio ambiente y la conservación de los recursos, ampliar su superficie para que puedan contribuir al desarrollo económico de las zonas  rurales atrasadas, y revalorizar y comercializar los productos forestales.

Estas medidas contemplan ya al sector forestal como una pieza clave para el desarrollo de las zonas rurales europeas, al atribuirle la propiedad de ser un factor importante para la obtención y diversificación de rentas en el mundo rural.

Sin embargo, a principios de la década de los 90, todavía el desarrollo rural, tal y como lo conocemos hoy en día, es decir, aquella estrategia que promueva una diversificación de la actividad económica pero no pierda de vista la identidad cultural de las zonas rurales ni la preservación de sus valores medioambientales, culturales, históricos y patrimoniales, permanecía políticamente en fase de experimentación, y de esta forma se articuló la Primera Iniciativa Comunitaria de Desarrollo Rural que tendría su continuación durante el periodo 1994-99 con LEADER II como punto de continuación del efecto demostración.

No obstante, hasta el año 1996, cuando aparece el Informe Thomas, no se dan los
primeros pasos para una formulación más coherente de las políticas dirigidas hacia el
sector forestal y el mundo rural. Este Informe, elaborado por la Comisión de Agricultura
y Desarrollo Rural del Parlamento Europeo, insta a la Comisión Europea a que
presente una propuesta legislativa en torno a las recomendaciones que enumera el citado
informe.

Los puntos en torno a los que gira dicha propuesta son: i) protección de los recursos forestales; ii) utilización y desarrollo de los bosques y áreas forestales; y iii) extensión, asesoramiento, formación e información de los actores implicados.

Alrededor de estas acciones generales, el Informe propone una estrategia forestal no demasiado ambiciosa (es necesario tener en cuenta el principio de subsidiariedad, propuestas que coordinen la política de la UE con las acciones nacionales, para no enfrentarse con la oposición enérgica de algunos Estados miembros a la hora de
elaborar una Política Forestal Común) que se basaría en los siguientes principios:
– Carácter global y unitario. – Fomento de la solidaridad dentro del
sector. – Respeto a la subsidiariedad, es decir, que la política forestal esté subordinada y
sea complementaria de los programas nacionales.

Todo ello inspirado en un uso sostenible tal y como fue definido en la Conferencia
de Helsinki, es decir, «utilizando y administrando los bosques y los montes de una
forma y a un ritmo que permitan mantener su diversidad biológica, su productividad,
su capacidad de regeneración, su vitalidad y su potencial para cumplir, en la actualidad y
en el futuro, las funciones ecológicas, económicas y sociales pertinentes en el plano local, nacional y global, y sin dañar a otros ecosistemas (HELSINKI, 1993)». Así, se proponen las siguientes políticas: i) protección de los recursos forestales; ii) protección contra los incendios; iii) preservación de la diversidad biológica; iv) medidas que afectan al medio ambiente en general; v) desarrollo de la importancia de los bosques para las actividades de esparcimiento; y, finalmente, vi) incremento del valor de los recursos forestales, junto a algunas acciones relacionadas con la cooperación, comercio y desarrollo en el plano internacional y la organización institucional de la propia UE.

En el año 1998, dentro del plazo acordado por el Parlamento Europeo, aparece la propuesta de la Comisión Europea con el nombre de «Estrategia de la UE para el Sector Forestal». En esta comunicación de la CE se afirma que las medidas vigentes en torno al sector forestal, unidas a las propuestas sobre desarrollo rural incluidas en la Agenda 2000, contribuyen de modo suficiente a la estrategia forestal de la UE. De esta forma, la prórroga y posible revisión de las medidas forestales vigentes se planteará de acuerdo con los objetivos y recomendaciones previstos. Hasta la culminación de la Agenda 2000 no se articula la política europea sobre Desarrollo Rural en torno a una PAC, que da un paso significativo hacia la transformación en una nueva y verdadera Política Agraria y Rural  Común (PARC), donde el sector forestal amplía su consideración.  Aparecen imbuidos por este espíritu el Reglamento (CE) nº 1257/99 de Desarrollo Rural y la nueva iniciativa LEADER +.

Perspectivas para el sector forestal

Aunque en algunos aspectos la política finalmente aprobada por la Agenda 2000 podría
no ser tan ambiciosa como la que se propuso en un principio, sigue siendo la reforma
mayor y más radical de toda la historia de la PAC, dando un paso importante hacia una economía rural más amplia que la mera producción agrícola. Dentro de ésta,  la nueva política de desarrollo rural pretende implantar un marco coherente y sostenible para el futuro de las zonas rurales europeas a través del fomento de un sector agrario y forestal más fuerte. Por primera vez se reconoce a este último como parte integrante de la política de desarrollo rural, con una función ecológica, económica y social, tal y como se venía recomendando en varios documentos de la Comisión. Aunque son numerosas las voces que claman por una verdadera política forestal común, lo cierto es que, teniendo en cuenta el momento político actual de la UE, con la previsible renacionalización de la política agraria impuesta por los países mayores contribuyentes y la incorporación de nuevos Estados Miembros ya dentro de este Marco Comunitario de Apoyo, podemos considerar que se ha dado un paso importante en este sentido.

El Reglamento (CE) nº 1257/99 contempla expresamente en su artículo 2 el objetivo de “desarrollo sostenible de los bosques” y “la conservación y promoción de una naturaleza de alta calidad y de una agricultura sostenible que respete las exigencias medioambientales”, plenamente vinculada al sector forestal. Muy importante también es el Capítulo VIII, consagrado por entero a la Silvicultura. Tal y como cita el artículo 29 apdo. 1, “la Ayuda a la silvicultura contribuirá al mantenimiento y al desarrollo de las funciones económicas, ecológicas y sociales de los bosques en las zonas rurales”, lo que ya incide directamente en la relación entre el ámbito forestal y el desarrollo rural, mediante los siguientes objetivos: la gestión forestal sostenible y el desarrollo sostenible de la silvicultura, el mantenimiento y la mejora de los recursos forestales, y el aumento de las superficies forestales.

Este Capítulo ya ha sido parcialmente desarrollado en España por el Ministerio de Agricultura en forma del RD 6/2001, de 12 de Enero, sobre el fomento de la forestación
de tierras agrarias, y está a punto de ser promulgado en Andalucía el Decreto autonómico de ayudas correspondiente. En esencia, su articulado consiste en una renovación del Reglamento (CE) número 2080/92, Subprogramas I y II en la legislación española y  andaluza. Sin embargo, el Capítulo IX, dedicado al Fomento de la Adaptación y Desarrollo de las Zonas Rurales, y en concreto su artículo 33, ha sido articulado en la Comunidad Autónoma andaluza de una forma original. Dentro del Programa Operativo Integral de Andalucía, programa que comprende la totalidad de las intervenciones previstas en el Marco Comunitario de Apoyo de la Comunidad Autónoma para el periodo 2000-2006, se establece un Eje Prioritario denominado Agricultura y Desarrollo Rural. Este Eje contempla las Medidas de Desarrollo Endógeno de  Zonas Rurales en los ámbitos agrario y no agrario, y será implementado a través de los Grupos de Desarrollo Rural (Asociaciones de Desarrollo Rural en esta ocasión) cumpliendo, aunque con algunas salvedades, las especificidades de un desarrollo rural basado en la experiencia LEADER: enfoque territorial, enfoque ascendente, acciones innovadoras, integración y sinergia entre acciones, asociaciones de desarrollo rural, integración en red y subvención global.

Dentro de sus líneas de actuación encontramos un especial énfasis en la protección del medio ambiente y la conservación del paisaje, así como en el fomento de la economía agroforestal a través de la revalorización del paisaje y los recursos naturales. Por otro lado, la Iniciativa LEADER + también establece una serie de disposiciones en torno a la vinculación del desarrollo rural con el sector forestal. De esta manera entre sus objetivos encontramos la necesidad de «valorización del patrimonio natural y cultural» a través de una serie de actuaciones originales integradas de desarrollo sostenible y de calidad. Partiendo de la particular idiosincrasia de la Iniciativa LEADER, se establece una estrategia de desarrollo que entre otros puntos gira en torno a la «valorización de los recursos naturales y culturales, incluida la de las áreas de interés comunitario en el marco de NATURA 2000». Así, con LEADER +, la Comisión se propone apoyar enfoques de desarrollo rural originales que profundicen en la experimentación iniciada con LEADER I y II, donde el sector forestal tiene mucho que decir para el progreso y articulación socioeconómica y cultural del mundo rural europeo.

Conclusiones

Actualmente, el objetivo general de la estrategia forestal de la Unión Europea pasa por
potenciar el desarrollo y la gestión sostenible de los bosques, según exponen los principios
forestales aprobados por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente
y Desarrollo y determinan las resoluciones aprobadas en las Conferencias Ministeriales (Estrasburgo 1990, Helsinki 1993, Lisboa 1998) sobre la protección de los bosques. Claramente se abren nuevas oportunidades para el crecimiento del sector forestal
en el marco de una política rural más amplia, que incluya en su seno la diversidad de
actores y factores que intervienen en el mundo rural. Así, es necesario enfrentarse a
esta nueva situación desde una perspectiva positiva que, si bien no satisface en alguna
de sus partes (como la implementación plena de una Política Forestal Común) o rompe
algunas de las esperanzas abiertas con el Informe Thomas del año 96, sí apuesta de
manera clara y decidida por reconocerles a los bosques y los recursos forestales la
importancia que merecen para el desarrollo de las comunidades rurales europeas.
Este planteamiento debería precisarse y llevarse a la práctica a través de programas de desarrollo rural, nacionales o regionales, o instrumentos equivalentes desarrollados
por los Estados Miembros en aplicación del principio de subsidiariedad, y complementados mediante medidas adoptadas por la Unión Europea cuando puedan aportar algún valor añadido.